Los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo en el Código Penal

El derecho constitucional a una vivienda digna debe coexistir con la protección del medio ambiente que la misma Constitución Española impone a los poderes públicos. Para ello, es preciso regular el uso del suelo y evitar abusos en los procesos de urbanización que atenten contra los intereses generales.

Los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo persiguen garantizar que el uso del suelo sea correcto y que no se impongan los intereses particulares por encima de la protección de los espacios protegidos. 

¿En qué consisten los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo?

El Código Penal reserva un capítulo aparte para los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo: el capítulo I del título XVI, que consta de dos artículos, el 319 y el 320.

De acuerdo con el artículo 319, se comete un delito contra la ordenación del territorio y el urbanismo cuando se llevan a cabo otras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a dominio público con algún valor que los haga merecedores de protección, o en suelo no urbanizable en general.

El artículo 320 castiga a su vez a la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, informe favorablemente una actuación urbanística contraria a la legalidad, silencie infracciones urbanísticas ante una inspección u omita la realización de dichas inspecciones obligatorias, o bien resuelva o vote a favor de instrumentos urbanísticos contrarios a la legalidad.

En resumen, los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo buscan proteger el uso racional y ordenado del suelo, sancionando las construcciones no autorizadas que afectan áreas de especial protección y priorizando el interés general sobre los intereses individuales.

¿Cuáles son las características de los delitos contra la ordenación del territorio y el urbanismo?

Los tipos contemplados en los artículos 319 y 320 del Código Penal responden en general a las siguientes características:

Bien jurídico protegido

En todos los casos, el bien jurídico protegido es la utilización racional del suelo como recurso natural limitado y la ordenación de su uso al interés general. Se trata de un bien jurídico comunitario, ya que su lesión perjudica a toda la colectividad.

Dolo

Son delitos dolosos, es decir, cometidos de manera intencionada. El mismo artículo 320 incluye la exigencia de que el sujeto active actúe a sabiendas de la ilegalidad. El artículo 319 no prevé una fórmula similar, pero, al no contemplar expresamente la comisión imprudente del delito, solo puede referirse a su comisión dolosa.

Delito especial

En ambos casos, el sujeto activo debe ostentar determinada cualidad más o menos especial: 

• En los tipos básico y cualificado del artículo 319, el sujeto activo debe ser el promotor, constructor o técnico director, si bien los dos primeros pueden ser cualquier persona sin una cualificación profesional determinada, por lo que se discute la naturaleza especial del delito en esos casos.
• En el artículo 320, el sujeto activo solo puede ser una autoridad o funcionario público, en el sentido que establece el artículo 24 del Código Penal.

Delito de acción y omisión

En casi todos los casos, el tipo penal exige la realización de una conducta expresa para cometer el delito, salvo en uno de los supuestos contemplados en el artículo 320.1, por el que se castiga el hecho de omitir la realización de inspecciones urbanísticas obligatorias.

¿Cuál es el tipo básico del delito contra la ordenación del territorio y el urbanismo?

El tipo básico del delito está contemplado en el artículo 319.2 del Código Penal, conforme al cual, se comete el delito cuando el promotor, el constructor o el técnico director llevan a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelo no urbanizable. 

Se trata de una norma penal en blanco, ya que no se define la conducta punible, sino que se remite para ello a las normas urbanísticas que regulen los usos autorizados del suelo en cada caso.

En cuanto al tipo de obra cuya realización se castiga, pueden ser:

• Obras de urbanización, consistentes en acondicionar el terreno y prepararlo para su uso urbano, abriendo calles y dotándolas de luz, pavimento y demás servicios.
• Obras de construcción, haciendo de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública.
• Obras de edificación, por las que se entiende la construcción de un edificio apto para vivienda, uso comercial o uso dotacional.

En cualquier caso, debe tratarse de obras no autorizables, es decir, respecto de las cuales no sea posible llevar a cabo legalización o subsanación posterior de ningún tipo. Este punto debe interpretarse de manera restrictiva, de acuerdo con el principio de intervención mínima del derecho penal.

En cuanto al suelo afectado, es el suelo no urbanizable, entendiéndose por tal el que no permite desarrollo urbanístico, que puede recibir distintas denominaciones según la ley autonómica aplicable (por ejemplo, suelo rural).

Cualquier actuación que no cumpla los requisitos expuestos podrá ser sancionable por vía administrativa, en su caso, pero no castigada como delito.

La pena prevista para el tipo básico es triple:

• Prisión de 1 a 3 años.
• Multa de 12 a 24 meses, aunque si el beneficio obtenido es mayor de ese importe, la multa será del tanto al triplo de la cuantía de dicho beneficio.
• Inhabilitación especial para profesión u oficio de 1 a 4 años, lo que refuerza el carácter de delito especial para los sujetos pasivos que se puedan ver afectados por esta pena.

Motivadamente, el juez o tribunal podrá ordenar también la demolición de la obra y la reposición al estado anterior con cargo al autor de los hechos.

¿En qué consiste el tipo cualificado del delito contra la ordenación del territorio y el urbanismo?

El tipo cualificado del delito está contemplado en el artículo 319.1 del Código Penal, y establece una agravación de la pena para el caso de que las obras enunciadas en el artículo 319.2 afecten a suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares de reconocido valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o protegido conforme a dichos criterios, por una norma legal o administrativa.

Se trata de un tipo agravado por el especial valor protegido del suelo afectado por el acto punible. La pena prevista en este caso es:

• Prisión de 1 año y 6 meses a 4 años.
• Multa de 12 a 24 meses, salvo que el beneficio obtenido sea superior a esa cantidad, en cuyo caso se aplicará multa del tanto al triple del importe del beneficio.
• Inhabilitación especial para profesión u oficio de 1 a 4 años.

El órgano juzgador también podrá ordenar de forma motivada la demolición de la obra y la reposición del estado de las cosas con cargo al responsable.

¿Qué ocurre si el delito lo comete una autoridad o funcionario público?

El artículo 320 del Código Penal castiga a la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, realice alguna de las siguientes conductas: 

• Informe favorablemente instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación, o conceda licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes.
  • También si, por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado, resuelve o vota a favor de dichos instrumentos o proyectos urbanísticos.
• Silencie la infracción de dichas normas con motivo de una inspección urbanística.
• Omita la realización de inspecciones urbanísticas obligatorias.

En este caso, se prevé la comisión del delito tanto por acción como por omisión, como ocurre en los dos últimos casos, en que el funcionario o autoridad debe actuar para preservar la legalidad urbanística y no lo hace, intencionadamente.

Por tanto, en todos los supuestos debe tratarse de una actuación dolosa que tenga por objetivo infringir o favorecer la infracción de la legalidad urbanística.

Las penas en este caso son similares, pero adaptadas a la cualidad de autoridad o funcionario del autor:

• Prisión de 1 año y 6 meses a 4 años.
• Multa de 12 a 24 meses.
• Inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo de 9 a 15 años (artículo 404).

¿Puede una persona jurídica cometer los delitos contra la ordenación del territorio?

Sí, el artículo 319.4 también contempla la posibilidad de que sea una persona jurídica la responsable de los hechos, siempre que se cumplan las condiciones que establece el Código Penal para entender atribuibles los hechos a dicha persona jurídica.

En ese caso, se impondrán las siguientes penas:

• Multa de 1 a 3 años, salvo que el beneficio obtenido sea mayor, en cuyo caso, la multa será del doble al cuádruple de la cuantía del mismo.
• Las penas previstas en el artículo 33.7, apartados b) a g), siempre que el órgano juzgador las estime aplicables.
  • Entre estas penas están la disolución de la persona jurídica, la suspensión de sus actividades, la clausura de locales, la prohibición de realizar su actividad en el futuro, la intervención judicial o la inhabilitación para obtener subvenciones y ayudas públicas.

¿Puede la misma conducta ser delito e infracción administrativa a la vez?

Muchas de las conductas contempladas como delito contra la ordenación del territorio y el urbanismo constituyen al mismo tiempo una infracción urbanística sancionable administrativamente, pero, en virtud del principio de intervención mínima del derecho penal, solo se aprecia delito en el caso de los hechos más graves que merecen un reproche legal más contundente.

No obstante, en el caso de que una misma acción sea sancionable a la vez por ambos órdenes, tiene preferencia el orden penal, de modo que el órgano administrativo sancionador deberá paralizar el procedimiento o abstenerse de iniciarlo en caso de que aprecie la posible concurrencia de un delito, y a la espera de que se pronuncie el juez.

Si finalmente recae sentencia absolutoria, se podrá iniciar o retomar el procedimiento administrativo de acuerdo con los hechos considerados probados en el orden penal, ya que un hecho puede no ser delito por no concurrir alguno de los requisitos (por ejemplo, el dolo o intención), pero sí infracción administrativa (por ejemplo, si la conducta fue imprudente).

No obstante, si el motivo de la absolución es que no existieron tales hechos, entonces tampoco procederá la sanción administrativa.

Si la sentencia es condenatoria, no se podrá sancionar además como infracción administrativa, porque supondría un quebrantamiento del principio non bis in idem (no se puede castigar dos veces por el mismo hecho), salvo que no exista identidad absoluta en los hechos cometidos o se atente contra distintos bienes jurídicos.